關(guān)于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)
01什么是“未批先建”？
根據《環(huán)境影響評價(jià)法》（2018修正）第二十五條規定，“未批先建”是指建設項目的環(huán)境影響評價(jià)文件未依法經(jīng)審批部門(mén)審查或者審查后未予批準的，建設單位擅自開(kāi)工建設的行為。包含五種情形：
一是建設單位未依法報批建設項目環(huán)境影響報告書(shū)、報告表，擅自開(kāi)工建設的；
二是建設項目的環(huán)境影響評價(jià)文件經(jīng)批準后，建設項目的性質(zhì)、規模、地點(diǎn)、采用的生產(chǎn)工藝或者防治污染、防止生態(tài)破壞的措施發(fā)生了重大變動(dòng)，但建設單位未重新報批建設項目環(huán)境影響評價(jià)文件，擅自開(kāi)工建設的；
三是建設項目的環(huán)境影響評價(jià)文件自批準之日起超過(guò)五年，方?jīng)Q定該項目開(kāi)工建設，開(kāi)工前建設單位未報請原審批部門(mén)重新審核，擅自開(kāi)工建設的；
四是雖然建設單位提交了建設項目環(huán)評文件，或者因重大變更情形重新提交了環(huán)評文件，或者因環(huán)評批復過(guò)期提交了重新審核，但最終未經(jīng)批準或者未經(jīng)原審批部門(mén)重新審核同意，建設單位擅自開(kāi)工建設的；
五是建設單位未依法備案建設項目環(huán)境影響登記表的。
02“未批先建”的法律責任
依據《環(huán)境影響評價(jià)法》的相關(guān)規定，建設單位未依規批準新項目，未依法處理重大變更再批準辦理手續，批準到期沒(méi)報復核，私自開(kāi)工建設的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境保護主管部門(mén)責令停止基本建設，并依據違反規定情況及危害不良影響。
項目建設環(huán)境影響報告、匯報沒(méi)經(jīng)批準或是原批準單位復核允許，建設單位私自開(kāi)工建設的，按照前款規定懲罰。
建設單位未依規遞交項目建設環(huán)境影響申請表的，由縣級以上生態(tài)環(huán)境保護主管部門(mén)購買(mǎi)文檔，懲處5萬(wàn)元以下罰款。
03“未批先建”補辦環(huán)評手續
先前，《2002年版環(huán)境影響評價(jià)法》明確了未完成的建設新項目《限期補發(fā)手續》內容，但自此展開(kāi)了幾回改動(dòng)，沒(méi)有把《限期補發(fā)手續》做為行政處罰的優(yōu)先程序流程。但現行的《環(huán)境影響評價(jià)法》(2018修訂本)并沒(méi)有嚴禁建設企業(yè)申請辦理補領(lǐng)環(huán)境影響報告書(shū)、審核報告的辦理手續。
據原環(huán)境保護部詳細介紹，《關(guān)于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（環(huán)政法函[2018]31號），“沒(méi)經(jīng)批準的先建”違紀行為，自然環(huán)境單位將按照一個(gè)新的環(huán)境保護法和新環(huán)境影響評價(jià)法予以處罰，“沒(méi)經(jīng)批準的先建”違紀行為將于建設個(gè)人行為完成后兩年內被發(fā)現了不符環(huán)境影響評價(jià)核查批準標準的，沒(méi)經(jīng)依規批準，應當依法責令恢復原狀。
04什么是“未驗先投”？
《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2017修訂）第二十三條規定，“未驗先投”是指建設項目（應編制環(huán)境影響報告書(shū)、環(huán)境影響報告表的建設項目）需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用的行為。包含五種情形：
第一，務(wù)必建設配套環(huán)境保護設施，建設新項目才可以資金投入生產(chǎn)制造或使用。
第二，必須配套設施建設的環(huán)境保護設施并沒(méi)有完工，建設工作資金投入生產(chǎn)制造或使用。
第三，與此同時(shí)建設了環(huán)境保護設施，但沒(méi)經(jīng)工程驗收就資金投入生產(chǎn)制造或者使用。
第四，與此同時(shí)建設了環(huán)境保護設施，但工程驗收不符合要求的，資金投入生產(chǎn)制造或使用。
第五，與此同時(shí)建設了環(huán)境保護設施，但環(huán)境保護設施測試中徇私舞弊，并且通過(guò)檢驗。
05“未驗先投”的法律責任
根據《建設項目環(huán)境保護管理條例》（2017修訂）第二十三條規定：違反本條例規定，需要配套建設的環(huán)境保護設施未建成、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產(chǎn)或者使用，或者在環(huán)境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環(huán)境保護行政主管部門(mén)責令限期改正，處20萬(wàn)元以上100萬(wàn)元以下的罰款；逾期不改正的，處100萬(wàn)元以上200萬(wàn)元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他責任人員，處5萬(wàn)元以上20萬(wàn)元以下的罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責令停止生產(chǎn)或者使用，或者報經(jīng)有批準權的人民政府批準，責令關(guān)閉。
建設單位同時(shí)存在違反“三同時(shí)”驗收制度、超過(guò)污染物排放標準排污等違法行為的，應當依法予以處罰。
06“未驗先投”的追溯期限
原國家環(huán)保部發(fā)布的《關(guān)于建設項目“未批先建”違法行為法律適用問(wèn)題的意見(jiàn)》（環(huán)政法函[2018]31號）要求，基本建設工作違背環(huán)境設施“三同時(shí)”驗收制度，在制造或使用中逐漸有違背環(huán)境保護設施“三同時(shí)”驗收制度的違法行為，即便“未批準”。
也就是說(shuō)，建設單位同時(shí)構成“未批先建”和違反環(huán)保設施“三同時(shí)”驗收制度兩個(gè)違法行為的，應當分別依法作出相應處罰。所依據的法律分別是：《環(huán)境影響評價(jià)法》第三十一條、《建設項目環(huán)境保護管理條例》第二十三條的規定。
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